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界面新闻记者 | 葛成 武凯
界面新闻编辑 | 周姝祺
中国汽车业仍在刷新产量纪录 ，新一轮五年规划却把约束扩张放到了更突出的位置 。
日前，工业和信息化部等九部门联合印发《智能网联新能源汽车产业发展“十五五 ”规划》 ，将“加强产能预警调控”作为17项重点任务之一单独列出 。
这是“产能预警调控 ”首次写入汽车产业五年规划 ，要求严格新建独立新能源汽车企业项目条件，并推动落后低效产能有序退出。
动力电池也首次被纳入汽车产业五年规划的产能预警调控部署 。监管关注的范围延伸至核心零部件 ，整车与电池企业的扩产节奏 、供需匹配将被统筹考虑 。
乘联分会秘书长崔东树接受界面新闻采访时表示 ，相比于过去政策文件上的原则性表态，此次“十五五 ”规划转向建立常态化产能预警调控体系。“这套新机制不是直接限产 ，核心是管住新增投资 ，从软表态变成可执行的产业管控工具 。”
崔东树认为，后续可以配套产能利用率指标和区域触发条件，“当区域整车产能利用率低于设定红线 ，可暂停同品类新项目审批 ，实现事前约束 ” 。
产能问题此前已进入监管视野。2018年的《汽车产业投资管理规定》已将部分投资项目条件与产能利用率挂钩；2020年的新能源汽车中长期规划也提出遏制盲目上马项目 、推动僵尸企业退出 。
时隔近六年，此次“十五五 ”规划不仅将产能治理单独成项 ，更以“预警+调控”的机制设计取而代之 。这意味着 ，新增投资约束与存量产能调整将成为未来五年的专门任务。
当前我国汽车生产规模持续增长，但工厂利用率存在分化 。中汽协数据显示 ，2025年全国汽车产量3453万辆、同比增长10.4% ，其中新能源汽车同比增长29% 。同期，汽车制造业全年产能利用率约73.2% ，2026年上半年行业进一步降至70.6% ，低于75%的制造业健康线。
按中国汽车流通协会专家委员会委员章弘的估算，目前燃油车产能至少3000万辆 ，利用率约60% ，新能源汽车产能利用率约83%，出现“油车闲置，新能源车头部企业产能适当 ，尾部汽车企业空置”的局面。
崔东树指出 ，出口还在拉动市场扩张，部分优质产能供给仍然紧张 ，严重闲置的主要是低效老旧产能 。两位行业专家均认为 ，眼下产能过剩是结构性问题，而非总量问题 。
这一结构性错配首先来自油电转换。消费者转向新能源汽车 ，新增产能却大量依靠另建工厂 ，原有燃油车生产线没有同步完成改造或退出 。工信部原副部长苏波曾在公开场合介绍，已建成的新能源汽车产能大多为新建 ，油电转换消化的燃油车产能只有约200万至300万辆 。
市场份额还在不同企业之间转移。部分合资品牌正在剧烈收缩 ，头部自主品牌和新能源企业继续扩张，但工厂无法像订单一样迅速转移 。更换产品需要改造产线 ，跨企业 、跨地区使用生产资源 ，还涉及资产归属和生产资质 。
准入收紧将改变企业获得生产能力的方式。崔东树向界面新闻判断，“从零起步新建独立造车企业，在‘十五五’期间基本没有落地空间 。 ”在他看来 ，未来行业新增产能将更多依靠现有汽车企业扩产 、收购存量资质或者代工合作 。
章弘认为 ，有核心技术、稳定销量 、资金和渠道的企业仍有扩产机会，重点受限的是没技术没销量的“凑热闹型 ”扩产。
企业的投资决定 ，还与地方招商相连 。“十五五”规划第14项为此专门提出 ，将规范地方通过违规提供财政补贴 、税费优惠、土地优惠进行不当招商引资 。
一个整车项目往往连着供应链 、就业和税收，早期各地都希望通过引进汽车企业带动产业发展。但不同地方引进的工厂 ，最终要竞争同一个市场。股权投资 、代建厂房和租金减免降低了企业建厂的成本 ，但企业能否获得足够订单，则取决于产品竞争力 。
当各地分别按照企业的增长目标安排投资 ，汇总起来的产能就可能超过实际需求 。
据第一财经不完全统计 ，在造车新势力狂奔的十年里，23家造车新势力就规划了1355万辆的年产能规划 ，累计规划投资额超6800亿元 ，实际落地的产能也近670万辆。但是，这其中多数企业已经在行业竞赛中淘汰出局，只留下难以被处理的产能 。
哪吒汽车宜春工厂呈现了地方投入与企业经营之间的落差 。这座工厂占地600余亩 ，2021年才投产 ，如今仍然闲置。宜春为引进该项目投入近20亿元 。然而，随着哪吒汽车母公司合众新能源进入破产重整 ，地方还需要为留下的生产设施寻找出路 。
崔东树认为 ，产能管控与违规补贴规范捆绑，能给地方上项目增加硬约束 ，但这难以完全根除地方产业冲动。“地方可通过旧厂改造、国资平台并购盘活存量产能绕开新增项目管控 。 ”
章弘表示 ，“地方政府该扮演的是守门员和裁判员，而不是自己去当投资人 、开发商 。招商竞争应转向产业生态和效率。 ”
从公布的规划来看 ，地方对汽车招商策略已有所分化 。重庆拥有赛力斯和长安汽车两家汽车制造商 ，提出将继续深耕整车，打造具有全球影响力的智能网联新能源汽车之都；内蒙古则依托绿电和矿山场景发展新能源重卡 、无人电动矿卡；江西则布局固态电池 。
崔东树预计 ，未来地方招商增量将从新引进整车项目 ，更多转向零部件、智能网联和电池回收等配套产业。
对已经建成的工厂，退出比限制新项目更加复杂。地方需要面对就业和税收损失，企业要处理债务、员工安置以及长期售后质保责任；生产资质仍有交易价值 ，也让一些持有者倾向于等待买家 。
“十五五”规划提出以市场化法治化方式推动退出 ，意味着这些责任需要通过交易和司法程序得到处理 。章弘向界面新闻表示，对已经停产或资不抵债的企业 ，可以通过破产重整 、清算处理债务和资产；关联企业存在资产 、债务高度混同的 ，还可能进入实质合并重整程序。
威马的重整就涉及多家关联企业 。2024年12月，上海市第三中级人民法院裁定 ，将包括温州制造公司在内的三家关联企业与威马汽车集团进行实质合并重整 ，2025年4月批准重整计划 。法院公布的案例显示，重整还需要维持车联网及售后服务 ，为已售车辆安排后续保障。
资产和债务处置之外 ，工厂还需要找到能带来技术、产品和订单的经营者 。大型汽车集团因此被寄予期待 。
2025年3月的中国电动汽车百人会论坛上，工信部 、国家发改委提出推进汽车生产企业集团化管理 ，国务院国资委则释放整车央企战略性重组的信号。此次“十五五 ”规划进一步提出跨区域整合和集团化管理改革 。
集团化管理改革涉及生产资质和制造资源的统筹 ，关系到不同子公司 、不同工厂之间如何调配生产任务 。其价值在于减少集团内部的重复建设，让闲置资源能够承接新的业务需求。2026年8月，工信部副部长辛国斌在介绍“十五五 ”部署时 ，也将生产资质集团化管理改革与优化产业布局一并提出 。
不过 ，整车企业之间的合并远非易事 。长安、东风相关上市公司先后披露控股股东筹划重组事项，市场由此形成两大集团合并的预期。按2024年销量计算 ，两者合计约516万辆 ，成为全球第五大汽车集团。谈判推进116天后终止，2025年6月双方宣布暂不重组 。
有分析指出 ，重组失败原因涉及行政级别不对等 、品牌与技术路线重叠 、管理体系难以兼容等多重障碍 ，而地方政府的利益博弈是其中最棘手的环节之一 。东风总部在武汉，长安总部在重庆 ，合并后税收、就业和产业链布局如何重新分配 ，两地各有诉求。
章弘判断，这轮兼并重组不是简单的“谁吞谁” ，而是政策逼着低效产能退场 ，市场淘汰差企业，央国企只是牵头补短板，“最终留下来的 ，会是少数几家大型股份制集团 ” 。
相比之下 ，单座工厂的产能盘活已经提供了更具体的路径 。北京现代重庆工厂总投资77.5亿元，年产能30万辆 ，2021年底停产 ，历经三次流拍后于2023年末以16.2亿元出售给当地国资企业，随后由长安汽车接手 ，改造为深蓝汽车生产线。
北京现代顺义第一工厂的转换走得更早 。理想汽车接手改造后 ，2024年已在这里生产纯电车型MEGA，原有工业用地和厂房重新进入生产环节 。
在崔东树看来 ，央国企牵头跨区域盘活闲置产能是此轮整合最可行的路径 ，但整体仍以市场化重整为主，“不会出现大规模一刀切关停 ，属于渐进式存量优化 ”。
整车之外 ，对新能源汽车和储能市场的增长预期，也推动了电池产业扩张 。大量企业进入相近的产品和应用市场，产品难以拉开差距 ，争夺订单就更多依靠压价 。部分低端产能投产后 ，通过降价维持出货，进一步挤压行业利润。
据真锂研究统计 ，2025年动力和储能电池新增库存已超过400GWh；今年仅上半年新增库存便超过了去年一年的水平 。若按上半年的生产节奏延续至年底 ，合计总库存超过900GWh 。
“动力电池纳入产能预警，本质是针对锂电行业持续扩产 、低价内卷的供给调控。”崔东树认为 ，调控重点是“限制低端同质化普通电池扩产 ，引导资源投向高镍 、固态、电池回收等高附加值赛道 ”。
章弘更关注价格竞争对质量的挤压 。他提醒，电池的内卷比整车更危险 。“整车是压价格 、砍配置 、卷上市速度；电池是低价、低质、低一致性。一块电芯出问题 ，放大到十亿块就是安全隐患 。 ”
监管行动也在沿这条线展开 。2026年4月 ，工信部等四部门相关司局召开动力及储能电池行业企业座谈会，同时部署产能预警 、价格竞争 、供应商账期和产品质量监管 ，并提出规范地方招商行为。
另据经济观察报 ，今年下半年以来，各地基本已经停止受理新增动力电池、储能电池产能备案，新增动力 、储能电池产能申报基本暂停 。
“十五五”规划给出的汽车产业未来五年发展的顶层治理方向 。从“喊话”到“建制 ” ，产能治理能否真正落地 ，考验的不仅是政策设计能力，更是执行决心。
